De vanskelige kommunene

Ordskiftet om landets kommunestruktur har på nytt blusset opp. Behovet for kommunesammenslåing er tvingende, skal vi tro politikere og representanter for embetsverket. Siden frivillighet ikke hjalp, må det tvang til, hevdes det. Men før man griper til tvang bør flere elementer inkluderes i debatten, hevder gjestebloggerene Svein Frisvoll, Oddveig Storstad og Frank Egil Holm.

Den pågående strukturdebatten springer nok en gang ut fra effektiviserings- og rasjonalitetshensyn, og det er derfor grunn til å tro at dette blir den dominerende arenaen kommuneslaget skal stå på også denne gangen. Det rådende forvaltningsidealet, som henter suksesskriteriene fra privat sektor, premierer nettopp rasjonalitetsargumentene. Andre viktige funksjoner og roller i tillegg til kjerneoppgavene, drukner i en debatt som for lett blir ensporet i sin effektivitetsiver. Etter vårt syn er det minst tre sentrale momenter som bør inkluderes i debatten. …

En viktig dimensjon som ordskiftet om kommunesammenslåing må reflektere, er kommunens rolle som lokaldemokratisk arena. Kommunene befinner seg i et uforenelig krysspress mellom å være en selvstendig demokratisk arena og en fagorientert tjenesteprodusent på vegne av staten. Staten er på den ene siden avhengig av å holde kommunene i tømmene, noe som skjer gjennom forskrifter, generelle budsjettrammer og øremerkede midler. På den andre siden er staten, all den tid den ønsker å opprettholde et lokaldemokratisk nivå, avhengig av å bevare et skinn av kommuneautonomi for å legitimere rollen som arena for lokaldemokrati. Når det gjelder alternativet til kommunesammenslåinger – interkommunalt samarbeid – har også det klare utfordringer i forhold til demokratisk deltakelse, innsyn og kontroll.

Det neste momentet vi ønsker å peke på er at kommunen i kommunesammenslåingsprosesser virker mobiliserende for motkrefter. På denne måten går skillelinjene også i kommunestrukturdebatten mellom sentrum og periferi (også innen den enkelte kommune), mellom elite og ”folk flest”. I motkreftenes kamp mot kommunesammenslåing mobiliseres tilsynelatende ”irrasjonelle” faktorer som identitet og tilhørighet, noe som har stoppet mang en frivillig sammenslåing.

I forskning gjort ved Norsk senter for bygdeforskning fant vi at innbyggernes følelse av å være i samme båt som innbyggerne i kommunen man skulle slås sammen med, var en avgjørende suksessfaktor. Videre synes tilhørighetsfølelsen å være skeivfordelt i kommunene. Jo nærmere man er ansvaret for kommunenes tjenesteproduksjon, jo sterkere føler man for det interkommunale. Ser vi på de frivillige forsøkene som har blitt stoppet av folkemeningen, har de vært den kommunale elitens prosjekt. Stedsidentiteten er sterk hos mange, og den er kanskje sterkest i små kommuner. Hvor rådhuset, skolene, barnehagene og eldresenteret ligger, eller hva den nye kommunen skal hete blir derfor viktig for hva innbyggerne mener om en eventuell kommunesammenslåing. Vi vil derfor advare mot å ta for lett på faktoren identitet.

Norges geografi og bosettingsstruktur er det siste momentet. Landets kommuner varierer betydelig når det gjelder kommunal hverdag, utfordringer og muligheter. Noen kommuner er arealrike, men fattige på folk. Andre er fattige på areal, men rike på folk. Det synes selvsagt at kommunesammenslåinger av arealrike kommuner med få innbyggere ikke nødvendigvis løser utfordringene disse kommunene står ovenfor.

Helsedirektør Bjørn-Inge Larsen hevder at “en kommune bør ha mellom 20 000 og 30 000 tusen innbyggere for å kunne levere gode tjenester til befolkningen” (NRK 20.10.10). Det vil måtte bety at Finnmark fylke ikke bør ha mer enn tre kommuner (gjennomsnitt på 24 000 innbyggere) for å kunne gi gode tjenester til sine innbyggere. Men en ting er innbyggerantall – noe helt annet er areal. Hver av de tre kommunene i Finnmark ville i gjennomsnitt være på drøyt 16 000 km2. Det tilsvarer ganske nøyaktig det samlede arealet av de to fylkene Aust- og Vest-Agder, som samlet har et folketall på i underkant av 280 000.

Blir kvaliteten på de kommunale tjenestene bedre for innbyggerne i de tre finnmarkskommunene om helsedirektørens minimumsantall legges til grunn? Det er ingen tvil om at det er en fordel at skoletannlegen har utdannelse som tannlege, at lærerne har lærerskole og at rådmannen vet forskjell på debet og kredit, men kvalitet handler også om tilgjengelighet og nærhet. Det er derfor ikke sikkert at det oppleves som en forbedring av kvaliteten den dagen skolebarna må sitte på buss eller i båt tre timer per dag i stede for 20 minutter. Eller når man sjelden får besøkt sine på sykehjemmet fordi avstanden blir for lang til å ta en tur innom på ettermiddagen på vei hjem fra butikken.

Folk bor der de bor. Hvor mye billigere blir tjenestene hvis man på grunn av bosettingsstrukturen i den nye kommunen allikevel må opprettholde samme antall skoler, sykehjem og barnehager? Implisitt i stordriftsargumentet ligger sentralisering, for det er vanskelig å se store gevinster uten institusjonssammenslåinger. I tillegg er det vanskelig å se hvorfor det skulle bli mer attraktivt å søke jobb som lege i Gamvik selv om kommunen er slått sammen med både to og tre kommuner. Å få politisk gjennomslag for tvangssammenslåing er mulig, men det er neppe mulig å få politisk gjennomslag for tvangsflytting av innbyggere selv om kombinasjonen hadde vært optimalt – økonomisk sett. I debatten bør derfor innbyggernes egen oppfatning av kvalitet tillegges vekt. Kartlegginger viser at innbyggerne i små kommuner er mer fornøyd med de kommunale tjenestene enn innbyggerne i større kommuner.

Dagens kommunestruktur fungerer på mange måter som en bremsekloss for sentralisering. I mange distriktskommuner er kommunene leverandør ikke bare av tjenester, men også (kanskje den eneste) tilbyderen av svært viktige kompetansearbeidsplasser og arbeidsplasser for kvinner. Det er dette som er kommunenes rolle i den brede distriktspolitikken.

Distriktspolitikk har tradisjonelt vært en sentral del av norsk politikk. Distriktskommisjonen pekte i 2004 på at distriktspolitikken bærer preg av å ha blitt redusert til ren symbolpolitikk, og kommunene ble trukket fram som en viktig distriktspolitisk arena. Er kommunestrukturdebatten og retningen den synes å ta, en effekt av den over år vedvarende sentraliseringen? Vi tror det. Det blir stadig færre av dem med (levd) distriktskompetanse, som har kjent avstandsdimensjonen på kroppen. Kommunestrukturdebatten kan i så måte være nok et tegn på at den brede sektorovergripende distriktspolitikken får en stadig mindre betydning i den norske modellen.

Svein Frisvoll, Norsk senter for bygdeforskning
Oddveig Storstad, Norsk senter for bygdeforskning
Frank Egil Holm, Norsk senter for bygdeforskning

Innlegget har stått på trykk i Aftenposten den 26. oktober 2010

Legg att eit svar

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com logo

Du kommenterer no med WordPress.com-kontoen din. Logg ut / Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer no med Twitter-kontoen din. Logg ut / Endre )

Facebook-foto

Du kommenterer no med Facebook-kontoen din. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer no med Google+-kontoen din. Logg ut / Endre )

Koplar til %s