Av Erling Berge

Når naturvernbyråkratiet vernar eit område, burde dei da bry seg om kva grunneigarar og bygdefolk «føler»?

Kva naturvernbyråkratar vil svare på spørsmålet veit eg ikkje. Eg veit at litt for mange av lokalbefolkninga har negative kjensler rundt vernevedtak. Og eg ser ut frå forsking i andre land at slike negative kjensler ofte har ein langsiktig negativ verknad for verneformålet. Så ut frå forskinga burde naturvernbyråkratiet opplagt bry seg om kva folk i verneområda «føler».

I Skjåk kommune er 79% av arealet verna etter naturvernlova. Ei masteroppgåve skrive av Mari Reiten frå 2013 dokumenter at negative kjensler rundt vernet er dominerande:

«Disse områdene er våre områder som har vært forvaltet av bygdefolket i tusenvis av år og så blir det plutselig lagt på et overordnet nivå hvor man får alt for lite man skulle ha sagt. Dette blir helt feil. Man føler på en måte at bruken kommer i annen rekke».

Det er ei sterk kjensle av at lokalbefolkninga og særleg brukarane av allmenningen vert umyndiggjorde. Ein kommunal tenestmann seier det slik: «det er den følelsen av at området blir tatt i fra oss». Andre personar som er intervjua seier mellom anna «Ved vern av store deler av Skjåk allmenning har vi mistet selvråderetten!», «Landets største private allmenning har gjennom mange år forvaltet området på en fremragende måte. Uhørt at sentrale myndigheter tar over forvaltningen av naturområdene», «Skjåk Almenning har hele tiden forvaltet naturen og ressursene til det beste, men blir nå overkjørt av byråkrater som ikke ser helheten og går med skylapper» (Reiten 2013, 87-88).

Det er tydeleg at det er sentraliseringa av mynde til å gjere vedtak om bruken av området som det vert reagert sterkast på. Det er ikkje dei konkrete reglane i forskriftene som problematiske. Desse reglane ligg nært opp til det som var praksis fram til vernevedtaket.  Men mange reagerer når ein må søkje sentralmynda om det dei ser som svært fornuftige tilpassingar eller endringar i bruken.

Tidsbruken fram til avslaget kjem er irriterande, avslaget er uforståeleg og fyrer opp under dei negative kjenslene. Avslag på løyve til å bruke motorbåt i fisket på dei større vatna i området er eit eksempel på dette. Brukarane har ikkje tid og krefter til å gjennomføre nok fiske per robåt til å halde ved like kvaliteten på fisken. Lokalbefolkninga reknar med at om få år vil vatna vere fulle med småfisk slik som så mange andre vatn i andre fjellområde.

Det skraverte området syner dei delene av Skjåk som er verna. Kart: Jo Trygve Lyngved/Skjåk Almenning

Lokal medverknad i naturforvaltninga er eit politisk prioritert mål. Naturvernbyråkratiet vil peike på at i Skjåk er det lokal medverknad. Det er oppretta interkommunale nasjonalparkstyre med fagleg rådgjevande utval der lokale brukarinteresser er representert. I styret for Breheimen nasjonalpark er det til og med ein representant for grunneigarane. Lokalbefolkninga ser ikkje heilt nokon verknad av dette. Det dei opplever er at den lokale forvaltninga ikkje fungerer slik som dei venta. Slik dei opplever det er den lokale forvaltninga ein «vits».

Kvifor er det slik? Det er i litteraturen dokumentert ein viktig prosess som peikar mot at lokal medverknad er eit kjernepunkt i forskingsbasert naturforvaltning. Det finst også mange studiar som påviser at sterke byråkrati ikkje på eiga hand klarer å gje frå seg makt som jo lokal sam-forvaltning av naturvernområde må bety.

Samforvaltning eller fellesforvaltning av ressurssystem tyder at sentrale fagmynde må samarbeide med lokal interessegrupper om kunnskapsgrunnlag, regelverk og iverksetjing. Det viser seg at måten ein lagar og set i verk eit regelverk er viktig for resultatet. I eksperimentelle studiar ser ein at resultatet av forvaltinga målt i gjennomsnittleg vinst for deltakarane er tydeleg større der deltakarane har vore med å utforme spelereglane samanlikna med spel der nøyaktig dei same reglane har vore diktert av leiinga.

Forklaringa ein får på dette går på kjensla som deltakarane har for regelverket og lojaliteten til det dei opplever som eit felles vedtak. Lojaliteten til vedtaket er ikkje viktig berre for korleis den einskilde oppfører seg, men også for korleis deltakarane overvaker kvarandre og sanksjonerer brot på dei felles reglane. Men dette krev reell medverknad i utforming av reglane, ikkje den «liksom-deltakinga» som folk i Skjåk tydeleg meiner å ha opplevd.

I motsetning til kva lokalbefolkninga «føler» for medverknaden kan naturvernbyråkratiet peike på konkrete tiltak for å desentralisere forvaltning inklusiv delegering av mynde til Nasjonalparkstyra. Kvifor klarer ikkje lokalbefolkninga å sjå dette som medverknad? Til det kan vi notere at delegering av mynde ikkje er det same som å gje frå seg mynde. Dersom lokale mynde gjer andre vedtak enn det sentrale mynde likar kan vedtaket kallast inn til sentralt mynde og gjerast om. Likevel vil delegering kunne fungere rimeleg bra så lenge lokalbefolkning og sentrale mynde deler verdiar og syn på korleis røyndomen er skrudd saman.

Det er mange ting som tyder på at for naturvernbyråkratiet er det stort sprik mellom dei og lokale folkegrupper når det gjeld syn på naturverdiar og korleis dei skal forvaltast. Med god vilje og god kommunikasjon kan ein nok komme fram til felles oppfatningar fleire stader enn det ein i dag klarer. Men å skaffe fram den gode viljen er ikkje eit trivielt problem verken lokalt eller sentralt. Tillit mellom styrarar og styrte er viktig i Norge. Tilliten som er etablert kan tole mye, men blir tilliten borte er det ikkje nokon som veit korleis den kan byggast opp igjen.

Dette er eit sentralt problem for økonomisk og sosial utvikling rundt om i verda. Naturvernbyråkratiet sin manglande sans for kva folk «føler» er i denne samanheng ein liten detalj. Men det kan stundom vere viktig å sjå på detaljane. I ein fersk doktorgrad studerer Gunn Elin Fedreheim iverksetjing av eit stortingsvedtak frå 2003 som vert kalla «Fjellteksten».  Målet med Fjellteksten var at det skulle bli lettare for lokal næringsverksemd å gjere seg nytte av nasjonalparkar i verksemda si. Ti år etterpå konstaterer Fedreheim at svært lite har endra seg. Lokale næringslivsaktørar i Nord-Norge opplever ikkje at det har vorte lettare.

Kvifor klarte ikkje naturvernbyråkratet å setje i verk endringar som vart opplevd av aktørane som relevante for dei? Igjen må vi vende oss til internasjonal forsking og teoretisk innsikt for å finne forslag til tolking. Her finn vi studiar som viser at mektige samfunnsgrupper (t.d. segment av næringslivet) aktivt vil arbeide mot endringar i lover og reglar som kan minke makta deira. Dette inkluderer byråkratiske strukturar.

Eit sterkt velorganisert byråkrati vil under «normale omstende» tolke politiske pålegg, t.d. om desentralisering, slik at innverknaden på deira langsiktige maktområde og samfunnsmandat vert minst mogeleg. Kvar gong ei slik mektig gruppering vinn fram vil den eksisterande maktfordelinga bli styrkt. Samfunnet er komen inn på ei utviklingsbane, ein sti, det synest vanskeleg å komme bort frå.

Naturvernbyråkratiet fekk i oppdrag å setje i verk Fjellteksten. Tolkinga av oppdraget og val av mekanismar for å setje vedtaket ut i livet vart til ein politikk som ikkje fekk nokon praktisk verknad. Naturvernbyråkratiet fekk halde på myndet sitt.

_______

Erling Berge

Professor i eigedomsteori
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

Artikkelen er tidlegare publisert på Aftenposten viten

Referansar:

Reiten, M. 2013. Allmenningsrett og naturvern i Skjåk kommune – Erfaringer fra bruk og vern av ressursene i Skjåk Almenning. Institutt for landskapsplanlegging, NMBU

Fedreheim. 2013. Value creation on Norway’s green gold: an analysis of policy formulation and implementation in the field of nature conservation. Bodø: Universitetet i Nordland.