Et demokratisk problem i verneforvaltningen

Av Svein Frisvoll og Katrina Rønningen

 

Naturvern kan vekke sterke følelser og tydeliggjøre store interessekonflikter. Mange verneområder etableres med langdryge og konfliktfylte prosesser i for- og/eller i etterkant. Det kjempes om å få gjennomslag for interesser som kan være både motstridende og like legitime; det være seg biologisk mangfold, kulturminnevern, internasjonale forpliktelser eller nærings- og distriktsutvikling. Spesielt konfliktfylt kan det bli når ”storsamfunnet”, representert ved miljøforvaltningen, båndlegger ressurser og bosatte arealer i pressede utkantsamfunn. Porsanger kommunes krav om erstatning for areal båndlagt av statlig vern er et nylig eksempel.

Bygdeforskning har sammen med NIVA og Norsk institutt for skog og landskap nettopp avsluttet et forskningsprosjekt i øyriket Froan på Trøndelagskysten. Froan er Norges største verneområde til sjøs etter Svalbard, og ble vernet i 1979. Helårsbefolkningen utgjør i dag om lag 50 personer. Med tilbakegang i fisket, som lokalt tilskrives økning i den vernede selbestanden, knyttes nå lokalsamfunnets overlevelse til en omstridt midlertidig oppdrettstillatelse innenfor verneområdets landskapsvernområde. Dispensasjonen ble opprinnelig gitt for en toårsperiode i 1998 pga utbrudd av laksesykdom nær det opprinnelige anlegget. Lokaliteten viste seg å være eksepsjonelt god, og Frøya kommune, oppdrettsnæringa og lokalbefolkningen har siden gjort felles sak for å beholde oppdrettet i landskapsvernområdet. …

Fylkesmannens miljøvernavdeling kom rett før jul fram til et ikke uventet nei til videre oppdrett i Froan landskapsvernområde. Å si nei er på mange måter naturforvaltningens viktigste oppgave. Men jobben må gjøres innenfor et visst skjønn. I vårt forskningsprosjekt, fant vi at naturforvaltningen tøyde disse rammene og gjennom det bidro til en mislykket forvaltning av Froan verneområde.
Naturforvaltningen kan ikke, og skal ikke, delta i popularitetskonkurranser. Men når aktørene som er i inngrep med den sitter igjen med inntrykket at området er vernet for vernets skyld, at forvaltningen er vilkårlig og løfter fram verneformål som verken ses i terrenget eller i verneforskriften, bidrar dette til å undergrave legitimiteten, som et godt og varig naturvern er avhengig av.

Froan er et vepsebol av en vernesak, samtidig gir den et konsentrat av mange av problemstillingene en møter i bruk/vernsaker i distrikts-Norge, der naturforvaltningen og aktører med brukerinteresse ofte kjemper om å dra i hver sin retning. Froan verneområde inneholder: et tredelt vern (naturreservat, landskapsvernområde med dyrelivsfredning og dyrelivsfredning), en verneforvaltning som etter vårt skjønn tøyer forvaltningsoppdraget godt ut over det forskriften gir rom for, en svært god oppdrettslokalitet i landskapsvernområdet som Miljøverndepartementet i en tiårsperiode har fornyet en kontroversiell midlertidig oppdrettstillatelse til, og et nedleggingstruet småsamfunn, som i allianse med kommunen og lokale næringsinteresser kløktig vet hvordan man spiller distriktspolitikkpoker. Forvaltningen av området vanskeliggjøres også av en forskrift som på mange måter er utdatert hva gjelder vern i kystsonen. Det hører også med at Stortinget forsøker å bedrive forskriftsoppdatering gjennom en innstillingstekst fra Energi- og miljøkomiteen, og at Miljøverndepartementet med ulik grunngiving og skiftende politisk ledelse jevnlig har satt til side sitt eget fagapparats vurderinger angående oppdrett i Froan. Tilsvarende har vernestatusen blitt brukt som argument både mot at forskning skal kunne finne sted innenfor verneområdet og for forskning, og der resultater fra forskning avskrives fordi den ble igangsatt etter oppdrettstillatelsen. Det hele får et skjær av Sir Humphrey Appleby fra BBC-satiren ”Ja vel, Statsråd” over seg.

Analysert utenfra synes det som det særlig er to grep verneforvaltningen benytter i en innstrammende tolkning av forvaltningsoppdraget i Froan: Tilsløring av de opprinnelige verneformålene gjennom tøying av rammene forskriften setter for forvaltningens skjønn og Froanvernets internasjonale Ramsar-status.
Tøying av skjønnet blir tydelig om man sammenholder det formelle verneformålet slik det formuleres i verneforskriften med det uformelle verneformålet slik det defineres av forvaltningsmyndigheten. I forskriften defineres verneformålet å være å verne om et rikt og interessant dyre- og planteliv og bevare leve- og yngleområdene for fugl, sel og andre pattedyr i et variert og egenartet kystlandskap. Av naturforvaltningen tøyes dette til å bli å bevare et relativt urørt referanseområde. Innenfor naturreservatkategorien er dette sannsynligvis en uproblematisk tolkning av forvaltningsoppdraget. Spørsmålet er om det med den gjeldende verneforskriften for Froan også er like uproblematisk i landskapsvern- og dyrelivsfredningsområdene. Etter vår vurdering er den ikke det. Konsekvensen av tøyingen blir at hele verneområdet forvaltes som et naturreservat, og ikke bare de delene som forskriften faktisk båndlegger som naturreservat.

I naturforvaltningens argumentasjon mot oppdrett i landskapsvernområdet er dette tydelig. Her vises det bl.a. til at landskapsvernet er ”forsterket med dyrelivsfredning”. Bak en slik henvisning ligger det at landskapsvernbestemmelsen ikke verner vannsøylen under sjøoverflata. Etter avklaringene om landskapsvern, dyrelivsfredning og oppdrett som kom med kystverneplanprosessene for Nordland, er imidlertid en slik henvisning på mange måter en anakronisme som ikke lenger er nok til at naturforvaltningen lykkes i sitt forsøk på å gjøre hele verneområdet om til et naturreservat. Forvaltningens andre grep springer ut av dette. Om dyrelivsfredningsstatusen ikke er nok, benyttes Froans internasjonale vernestatus i forsøket på å trumfe gjennom naturforvaltningens syn på hele Froan verneområde som naturreservat.

Datamaterialet vårt avdekker at Ramsar-statusen refereres til som et internasjonalt, nærmest mytisk trumfkort, som skal feie alle motargumenter og spørsmål til side. I argumentasjonen mot oppdrettsaktiviteten viser naturforvaltningen til at Froan står på Ramsar-lista, som er en internasjonal liste over områder nasjonale myndigheter melder inn til Ramsar. Fylkesmannen viser f.eks. i det siste avslagsdokumentet til at det også i ”liberale” Nordland finnes verneområder på sjø hvor oppdrett ikke tillates. Disse områdene er nettopp Ramsar-områder, sier fylkesmannen.
I beste fall er fylkesmannens henvisninger til Ramsar-områdene i Nordland unøyaktigheter, i verste fall er det utslag av en miljøforvaltning på retorisk tokt. Gjennom å vise til disse Ramsar-områdene, skaper miljøforvaltningen et inntrykk av det er Ramsar-konvensjonen som ikke tillater oppdrett. Men akkurat disse Ramsar-områdene er naturreservater, ikke landskapsvernområder. Det er med andre ord de allerede eksisterende naturreservatbestemmelsene for områdene som umuliggjør oppdrett, ikke nødvendigvis områdenes Ramsar-status. Naturreservatkategorien gjelder som kjent ikke i de delene av Froan hvor oppdrettsaktiviteten finner sted. Naturreservattankegangen, som er et resultat av tøyingen av skjønnet, skinner med andre ord gjennom.

Fokuserer vi her på spissfindigheter? Lokalbefolkningen hevder at de i forkant av utpekingen at Ramsar-statusen fra naturforvaltningen ble fortalt at statusen kun var en teknikalitet, uten praktisk betydning for lokalsamfunnene i Froan. Djevelen ligger som kjent i detaljene. Norges praksis er å melde inn områder som allerede er vernet til Ramsar. Slik skal Ramsar-statusen i utgangspunktet ikke representere noe ”ekstra vernetrykk”, men kun en intensjon om å forvalte et allerede vernet området i tråd med internasjonale ”wise use” prinsipper for å ivareta områdets økologiske karakter.
Når det gjelder landskapsvern på sjø, er dette ikke nødvendigvis den fulle og hele sannheten. I forarbeidene til den nye naturmangfoldsloven ble det slått fast at landskapsvernkategorien kun gjelder sjøoverflata som del av landskapet. Ramsarkonvensjonen, som opprinnelig gjaldt våtmarker som var viktige leve- og hvileområder for migrerende våtmarksfugler, har utviklet seg til å bli en konvensjon for vannforvaltning. Enkelt sagt omhandler altså Ramsar-statusen også sjøvolumet som ligger under overflata. Slik representerer Ramsar-statusen en marinifisering av Froans landskapsvern som ikke nødvendigvis er hjemlet i naturforvaltningens politisk vedtatte styringsdokumentet for området (verneforskriften).

I vårt forskningsprosjekt gir informanter fra naturforvaltningen uttrykk for at forskriften er feil verktøy til å utføre oppgaven man er satt til å utføre i Froan. Men kan det tenkes at også forståelsen av oppgaven er feil?

For naturforvaltningen og dens uformelle verneformål er ”problemet” at det bor folk i verneområdet. Dermed kunne man ved fredningstidspunktet ikke bruke naturreservatkategorien for hele Froan. I stedet måtte man ta til takke med landskapsvern- og dyrelivsfredningsområde, som en så prøver å tøye i størst mulig retning av naturreservatforvaltning istedenfor å nyansere mellom områdets ulike vernekategorier.
Nettopp mangelen på nyansering er en alvorlig utfordring for naturforvaltningens legitimitet. Delvis fordi den ”smitter” over på de andre interesseaktørene. På Naturvernforbundets hjemmeside står det f.eks. ”Lakseoppdrett må ut av naturreservat!” (publisert 8.3.2008), til tross for at lakseoppdrett aldri har funnet sted i Froan naturreservat. Men også fordi den representerer et demokratisk problem i forvaltningen av verneområder.

Norge har forpliktelse til og egeninteresse av å følge internasjonale vernekonvensjoner, men dette rettferdiggjør ikke en vilkårlig forvaltning, som ukritisk bruker internasjonale vernestatuser til å trumfe lokalsamfunn. Vi vil påpeke det demokratiske problemet som er knyttet til dårlig forvaltning av vern og verneområder. Til syvende og sist er det en fare for at dårlig forvaltning vil føre til svekket legitimitet og tillit, som igjen undergraver verneformål og lokal vilje til vern.

Svein Frisvoll
Katrina Rønningen
Norsk senter for bygdeforskning

Innlegget har stått på trykk i Klassekampen 28. januar 2010

Les også:
«Froan-jubieum med bismak» Innlegg på her på bloggen 8. januar 2010
«Ber om regelendring …». Adresseavisen 17. desember 2009
«Øya som nekter å dø». Ukeadressa 24. desember 2009
«Tid for «New Deal» i Froan», Kronikk av Hans Olav Brendberg, Adresseavisen 6. januar 2010
Kampen om gråsonene. Rapport, Norsk senter for bygdeforskning
Froan – kulturlandskap og kystlynghei i havgapet. Rapport, Norsk institutt for skog og landskap.
Bløtbunnsundersøkelser ved oppdrettslokaliteter. Raport, Norsk institutt for vannforskning.
Kartlegging og overvåking av sjøfugl og sjøpattedyr i Froan. Raport, Norsk institutt for naturforskning.

Legg att eit svar

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com logo

Du kommenterer no med WordPress.com-kontoen din. Logg ut / Endre )

Twitter-bilde

Du kommenterer no med Twitter-kontoen din. Logg ut / Endre )

Facebook-foto

Du kommenterer no med Facebook-kontoen din. Logg ut / Endre )

Google+ photo

Du kommenterer no med Google+-kontoen din. Logg ut / Endre )

Koplar til %s